基層治理的“權(quán)力依賴癥”
“上面千條線，下面一根針?！被鶎右龅墓ぷ骱芏?，要完成的任務(wù)很雜，怎樣才能盡快見到成效？不少基層干部往往選擇以行政權(quán)力強(qiáng)推的辦法，至于法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。久而久之，有的地方患上了“權(quán)力依賴癥”，不管是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是化解社會(huì)矛盾，都是行政主導(dǎo)，權(quán)力開路。
“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思”
當(dāng)上級(jí)的要求違背法律規(guī)定時(shí)，是按領(lǐng)導(dǎo)要求辦，還是按法律規(guī)定辦？對(duì)許多基層干部來說，這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。中部地區(qū)多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，在“血吸蟲”病的疫區(qū)里，上級(jí)部門強(qiáng)力推行“以機(jī)代?！闭?，即殺掉農(nóng)戶的耕牛，實(shí)行機(jī)械化耕作，以避免疫情傳播。
政策的初衷雖好，但也帶來了明顯的問題。一是耕牛是農(nóng)戶的私產(chǎn)，強(qiáng)制殺牛，于法無據(jù)；二是就實(shí)際情況而言，村民的很多承包田地塊細(xì)碎，有些是山區(qū)，根本不適宜推廣機(jī)械，機(jī)耕道路的配套也沒有落實(shí)，這就導(dǎo)致“機(jī)械下不了田，下了田也不方便耕作”的問題。
農(nóng)戶的耕牛被強(qiáng)制宰殺后，耕作不便，怨聲載道。“有一次下鄉(xiāng)調(diào)研，一位村民直接說，你們鎮(zhèn)干部只想著按上面的要求辦事情，自己升官，不管老百姓死活?！币晃绘?zhèn)干部略帶委屈地告訴記者：“我們夾在中間，又有什么辦法呢？”
西部某縣司法局一位負(fù)責(zé)人告訴記者，一些縣領(lǐng)導(dǎo)表面上喊依法行政，實(shí)際上還是按照老一套的方法辦事，慣性思維導(dǎo)致他們走不出人治的怪圈。縣委書記、縣長(zhǎng)也會(huì)讓司法局為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律服務(wù)，有時(shí)候?yàn)樽〗ā?guó)土等部門當(dāng)法律顧問，但多是走過場(chǎng)而已，最終怎么干還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。
這名司法局的負(fù)責(zé)人向記者透露，很多時(shí)候縣里的發(fā)展“顧不了那么多”，“領(lǐng)導(dǎo)一句話的事，先上車后補(bǔ)票，土地還沒批下來，先把項(xiàng)目上來再說”。這些領(lǐng)導(dǎo)并不是頭腦里沒有法律意識(shí)，但為了政績(jī)，以權(quán)代法的事自然就干出來了。
記者采訪一些縣國(guó)土資源局、環(huán)境保護(hù)局等部門的時(shí)候，不少負(fù)責(zé)人都表示要“按領(lǐng)導(dǎo)的意思來”。當(dāng)記者問“為什么不按法律的程序和規(guī)定來”時(shí)，一位負(fù)責(zé)人竟然說：“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思?！?/p>
“沒有超常規(guī)手段，不可能完成任務(wù)”
在基層，政府違法行政主要集中在土地征占、拆遷、環(huán)境保護(hù)、移民、惠農(nóng)政策落實(shí)等領(lǐng)域。
西部某縣2010年時(shí)以開發(fā)特色工業(yè)園區(qū)為名，在未取得足額用地指標(biāo)的情況下，通過“少批多占”“以租代征”的方式，違法占用耕地近200畝。與此同時(shí)，對(duì)群眾的補(bǔ)償也落實(shí)不到位，拆遷過程中有的政府工作人員還粗暴蠻橫，與群眾發(fā)生沖突，引發(fā)群眾聚集。
負(fù)責(zé)征地拆遷的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“園區(qū)建設(shè)是縣里的‘一號(hào)工程’，縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)親自掛帥工程指揮部指揮長(zhǎng)，上級(jí)政府要求高、進(jìn)度快、任務(wù)重，沒有超常規(guī)的手段根本不可能完成征地任務(wù)?！边@里所謂“超常規(guī)”的手段，除了違法違規(guī)，難道還有別的意思嗎？
“部分地方政府回避依法行政，大多基于一種心態(tài)，就是認(rèn)為解決基層紛繁復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題，用一些違法的手段，付出的成本較低、工作簡(jiǎn)便、易操作。而依法行政耗時(shí)長(zhǎng)、程序多，往往‘事倍功半'’得不償失‘?！敝貞c升明律師事務(wù)所律師張明前說。
張明前認(rèn)為，地方官員產(chǎn)生這樣的想法，一個(gè)重要原因在于政府違法成本低，違法行政的制約、監(jiān)督、懲處機(jī)制不全乃至缺失，“掄起的是大棒，砸下來的是雞毛撣子”。有基層干部告訴記者：“自己是遵照上級(jí)指示干事的，即便有違法違規(guī)行為，出了問題也有上面頂著?！?/p>
實(shí)際上，基層政府許多違法行為根本沒人追究。渝東南一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部老周從事征地拆遷工作近8年，他說，征地拆遷難免遇到各種問題，“小錯(cuò)不斷”，但只要保證“大錯(cuò)不犯”，就不會(huì)“栽跟頭”，而且在領(lǐng)導(dǎo)眼里還是“能干事、會(huì)干事”的干部。
“不管用什么方式，擺平就是水平”
一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向記者反映，導(dǎo)致基層政府違法行政的一個(gè)重要因素是“上級(jí)倒逼”，上級(jí)政府用行政命令的方式，迫使基層政府限期完成某項(xiàng)任務(wù)，如果到期完不成任務(wù)，基層干部在考核、提拔任用上會(huì)受到影響。
“上面壓得緊，基層干部被逼得沒有辦法，有時(shí)征地拆遷的措施就顯得有些粗糙、草率，甚至違法違規(guī)的行為也比較多見，由此確實(shí)引發(fā)不少干群矛盾，甚至群體性事件。”西部一個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說。
采訪中，不少基層干部向記者訴苦：征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)、移民安置等工作，往往以“下指標(biāo)、壓任務(wù)”的方式推進(jìn)，“領(lǐng)導(dǎo)行政命令是工作的動(dòng)力，而法律法規(guī)卻成了干事的阻力”。遇到這種情況，要么“遇到法律繞著走”，要么直接“從法律上趟過去”。
記者曾參與過一次對(duì)東中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)百余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的問卷調(diào)查，調(diào)查顯示，不管是東部、中部還是西部，“上級(jí)考核”都是最大的壓力。
在“感到壓力最大”的問題中，東部位列前三的是上級(jí)考核（43.2%）、社會(huì)評(píng)價(jià)（27.4%）、官場(chǎng)潛規(guī)則（16.4%）；中部位列前三的是上級(jí)考核（60.2%）、社會(huì)評(píng)價(jià)（19.4%）、輿論監(jiān)督（11.2%）；西部位列前三的是上級(jí)考核（52.3%）、社會(huì)評(píng)價(jià)（25%）、輿論監(jiān)督（11.4%）。
在考核的巨大壓力之下，法律的約束被忽略了，基層干部選擇違法行政的沖動(dòng)很強(qiáng)烈。不少接受采訪的基層干部這樣說：現(xiàn)實(shí)的環(huán)境告訴我們，“不管用什么方式，擺平就是水平”，打擦邊球、踩紅線、甚至鋌而走險(xiǎn)都屬無奈之舉。
有干部甚至認(rèn)為，在法律范圍內(nèi)做事，十分困難。在基層干事，“沒有幾分匪氣，難以承擔(dān)重任”！
縣鄉(xiāng)干部困惑多
基層政府行政慣性和權(quán)力依賴等問題長(zhǎng)期存在，有其深厚的土壤。記者在多地縣鄉(xiāng)采訪了解到，基層的復(fù)雜情況客觀上確實(shí)對(duì)政府依法行政帶來困難，有基層干部向記者直言他的困惑：“都按法律來，哪能干成事？”
“依法行政有時(shí)真的很難”
今年5月，湖北省當(dāng)陽市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局接到信息，當(dāng)?shù)匾恍笆И?dú)”家庭準(zhǔn)備到北京上訪，希望獲得國(guó)家補(bǔ)償。為阻止這一情況發(fā)生，衛(wèi)計(jì)局緊急排查相關(guān)人員，對(duì)“失獨(dú)”家庭及其親屬做工作，并密切監(jiān)視“失獨(dú)”家庭的外出情況，不僅投入了大量人力、物力、財(cái)力，而且涉嫌違憲。
對(duì)“失獨(dú)”家庭的幫扶，已成為一道亟待破解的難題。當(dāng)陽市現(xiàn)有426個(gè)失獨(dú)對(duì)象，涉及200多個(gè)家庭。作為一個(gè)日益龐大的特殊群體，他們面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、心理救助等難題。目前，國(guó)家已逐步提高計(jì)劃生育特殊困難家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但失獨(dú)老人們的權(quán)利和尊嚴(yán)依然沒有得到很好保障?；鶎诱畱?yīng)該如何處理他們的問題？法律至今沒有明確說法。
在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，類似的問題很多。一方面，法律空白增加了基層依法解決實(shí)際問題的難度；另一方面，一些法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需要，也讓基層政府很為難。有干部直言：“法律不適用，又該怎么辦？”
采訪中，西部地區(qū)某縣的一位水利局副局長(zhǎng)告訴記者，以民生水利設(shè)施建設(shè)為例，目前國(guó)家規(guī)定的大中型水庫(kù)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要明顯低于高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等其他基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，不少群眾就認(rèn)為：同樣是征用農(nóng)地，為啥不同的建設(shè)項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不一致？群眾的想法可以理解，但現(xiàn)在的法規(guī)就是這么規(guī)定的。
因此，有的地方政府為了完成水利設(shè)施建設(shè)任務(wù)，要么通過增加地方補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑵M足被占地群眾的利益訴求；要么通過強(qiáng)制征占的方式，搞成“既成事實(shí)”，讓群眾被迫接受補(bǔ)償方案。法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)訴求的差距，讓一些基層干部感到，“依法行政有時(shí)真的很難”。
“跟著法律走，往往很難辦”
西部某縣曾經(jīng)計(jì)劃上馬一個(gè)水利工程，前后論證了十幾年，但受一些環(huán)保門檻的制約，項(xiàng)目始終處于擱置狀態(tài)，這讓縣里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙受了很多損失。
“但是一些地方不顧及這么多，把項(xiàng)目上馬了，最終上級(jí)部門也不會(huì)怎么樣。”該縣縣長(zhǎng)有些無奈地這樣說。一些基層干部認(rèn)為，只要是有助于地方發(fā)展、為了公共利益，就可以不按法律程序走。還有個(gè)別干部認(rèn)為，“跟著法律走，往往很難辦，甚至永遠(yuǎn)發(fā)展不起來”。
“一些地方領(lǐng)導(dǎo)即便違規(guī)上項(xiàng)目，也能得到升遷，這就會(huì)給其他地方造成不好的示范。作為縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)，如果處處顧忌法律法規(guī)的條條框框，難免發(fā)展慢，眼看著其他地方發(fā)展了，老百姓也會(huì)在后面戳脊梁骨，說你沒能力?！边@位縣長(zhǎng)說。
一名在豫西某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記長(zhǎng)達(dá)8年的干部，也向記者講述了類似的經(jīng)歷。2008年，國(guó)家實(shí)施大規(guī)模投資刺激計(jì)劃，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年前上報(bào)的一項(xiàng)中小學(xué)擴(kuò)校工程“起死回生”。按照上級(jí)要求，這項(xiàng)工程必須在年底前的一個(gè)月內(nèi)動(dòng)工。
而現(xiàn)實(shí)情況是，由于上報(bào)多年未獲批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以為工程不了了之了，前期的拆遷工作都沒有啟動(dòng)?，F(xiàn)在為了趕時(shí)間，工作沒法做得很細(xì)致，一戶村民的老宅遭到了強(qiáng)拆?！爱?dāng)時(shí)，鄉(xiāng)里的干部都有疑問和擔(dān)心，但考慮到群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，還是拆了?！边@名黨委書記說。
最終，這種強(qiáng)拆的做法致使受害者不斷上訪，甚至被媒體曝光譴責(zé)。時(shí)至今日，這名黨委書記仍有困惑：“雖然違法了，但干的是大好事，為什么不能獲得社會(huì)的理解呢？”
“群眾信訪不信法，政府怎么辦”
幾年前，江西省奉新縣羅市鎮(zhèn)梧崗村村民鄧鐵強(qiáng)與鄰居李鵬因自家屋后種植毛竹的權(quán)屬產(chǎn)生糾紛，雙方多次上訪、并向媒體投訴，就是不肯訴諸法律，雙方的糾紛一直拖至今年5月。類似的案例在基層并不鮮見。
西部某縣司法局一負(fù)責(zé)人說，群眾不愿意打官司，因?yàn)樗麄儾幌嘈潘痉āＥe個(gè)簡(jiǎn)單的例子來說，如果涉案人員與縣里邊的某位領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系，那一個(gè)電話就可以干擾判案。群眾認(rèn)為，反正都是黨委政府說了算，那當(dāng)然是去政府上訪更直接。
采訪中，多名法院工作者告訴記者，基層群眾“信訪不信法”的情形十分普遍，很多人并不相信法院判決的公正性，認(rèn)為存在著“關(guān)系案”“人情案”，不少人都試圖通過上訪來影響判決結(jié)果。
“甚至一些已經(jīng)進(jìn)入了司法程序的案件，也有不少人會(huì)選擇繼續(xù)上訪，其實(shí)這就涉及了妨礙司法公正的問題?！焙笔★鰵w縣法院副院長(zhǎng)梅昌元說，由于上訪群眾所提供的材料有時(shí)不能保證全面性，一旦上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，會(huì)給法院的最終判決帶來很大壓力。
“目前涉法涉訴類信訪，已經(jīng)超過信訪案件總量的50%。其中許多都是法院已經(jīng)判決了，原告不服，進(jìn)而上訪，有的甚至信訪三級(jí)終結(jié)后，還是不服，繼續(xù)上訪?！鄙轿魇∧晨h信訪局局長(zhǎng)說，“群眾信訪不信法，政府怎么辦？有時(shí)不得不干點(diǎn)于法無據(jù)的事?！?/p>
這位局長(zhǎng)同時(shí)反映，當(dāng)前社會(huì)救助的缺失，使信訪甚至成為某些困難群眾謀生的方式?！霸幸幻緳C(jī)交通肇事，官司打了一年多，花了十多萬的醫(yī)療費(fèi)，最后沒錢可供執(zhí)行，受害者不斷上訪，政府也得想辦法解決啊?！?/p>
當(dāng)違法者眾多，政府查還是不查
廣西柳城縣東泉鎮(zhèn)高田村一位村民建了一棟200平方米的別墅，由于未經(jīng)審批，被國(guó)土、住建等部門認(rèn)定為“兩違”建筑，要予以拆除。這位村民不服，認(rèn)為自己花錢在承包地上蓋房子沒有什么不妥，于是請(qǐng)律師做顧問，經(jīng)過3年時(shí)間，這棟建筑才最終得以拆除。
“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的情形不在少數(shù)，細(xì)究起來，到處都是違法建筑，村民想什么時(shí)候蓋就什么時(shí)候蓋，根本不管手續(xù)和法律程序，如果國(guó)土局要挨家挨戶去查處，根本查不過來，而且還會(huì)引發(fā)極大的矛盾?！痹摽h一名干部說。
類似的情況也發(fā)生在西部某大城市近郊的一個(gè)農(nóng)村。2011年為了建設(shè)工業(yè)園區(qū)，鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在未取得土地轉(zhuǎn)用手續(xù)和用地指標(biāo)的情況下，擅自將村內(nèi)200多畝耕地建成廠房，并吸引20多家企業(yè)入駐，每年村社僅土地租金一項(xiàng)收入就超過300萬元。
記者在該鎮(zhèn)采訪時(shí)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹勘硎荆愿摇按竽憽边`法占用耕地搞建設(shè)，是因?yàn)檫@是村里1000多戶村民共同協(xié)商的結(jié)果，法不責(zé)眾，只要絕大多數(shù)村民都同意搞，項(xiàng)目既能帶動(dòng)就業(yè)，又能產(chǎn)生可觀的工業(yè)產(chǎn)值和利稅，鎮(zhèn)里當(dāng)然“樂觀其成”。
在耕地被違法占用之后，雖然國(guó)土督查部門也曾到過鎮(zhèn)上和村里核查，但結(jié)果不了了之。如今這部分集體資產(chǎn)還履行了“合法化”的手續(xù)，村民人人受益。
這樣的事情在基層很普遍，它帶來一個(gè)很棘手的問題：當(dāng)違法者眾多，基層政府查還是不查？
化解矛盾出路在哪里
對(duì)于縣鄉(xiāng)政府而言，依法行政將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的考驗(yàn)，但這一關(guān)不能不過。當(dāng)下，征地、拆遷、環(huán)保、移民、信訪等領(lǐng)域，由于違法行政，侵犯群眾合法權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生，已成為矛盾焦點(diǎn)，當(dāng)首先納入法治軌道加以解決。
嚴(yán)懲土地、環(huán)境等領(lǐng)域違法行為
征地、拆遷等涉及土地的行政行為，是基層矛盾的集中爆發(fā)點(diǎn)。實(shí)際上，在這一領(lǐng)域并非缺少法律法規(guī)，除少部分需要修改完善外，大部分都是執(zhí)行不到位的問題。
以征地為例，按照法律規(guī)定，縣級(jí)政府必須在取得國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)土地“占補(bǔ)平衡”要求等前提下，發(fā)布征地公告、確定征地補(bǔ)償方案，明確征收土地用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法、辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜葍?nèi)容，并在得到村民認(rèn)可、完成相關(guān)補(bǔ)償后，才可進(jìn)行征地。
但現(xiàn)實(shí)中，不少地方打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，大肆“圈占”耕地，通過“以租代征”等方式，避開法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。
記者曾采訪中部地區(qū)一個(gè)縣，該縣政府自行組織“土地補(bǔ)償完畢證明”等相關(guān)材料，在村民不知情的情況下，實(shí)現(xiàn)了耕地從集體所有向國(guó)有建設(shè)用地的性質(zhì)、用途變更，最后交給開發(fā)商建設(shè)商業(yè)住宅。這個(gè)過程中，政府幾乎每一步都采用違法手段，為了達(dá)到目的，法律規(guī)定被完全拋到一邊。
在環(huán)保、移民等矛盾焦點(diǎn)領(lǐng)域，不少基層政府和官員也是如此，法律不是他們首要考慮的問題，他們更擔(dān)心群體性事件、極端事件和媒體曝光，只要沒有這種“大事”發(fā)生，法律往往很難發(fā)揮作用。這也是不少基層政府以權(quán)越法、以權(quán)代法的根本原因。
只有嚴(yán)厲追究違法責(zé)任，才能遏制違法行政的沖動(dòng)。法律上，要進(jìn)一步明確對(duì)政府違法行為的處罰；行政上，要完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，使政府行為受到嚴(yán)格的約束。
同時(shí)，要不斷提高基層政府依法行政的能力。專家表示，約束政府不是不讓政府做事，而是讓政府知道應(yīng)該采取什么樣的方式做事。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，基層政府承擔(dān)的任務(wù)艱巨，在督促其行為方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也應(yīng)給予其必要的理解、引導(dǎo)、支持。
理順信訪與依法行政的關(guān)系
信訪是民眾表達(dá)意見建議，反映訴求的重要渠道，在維護(hù)群眾合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。不過基層干部認(rèn)為，信訪制度中的一些不合理之處，也需要盡快修改，否則將對(duì)依法治國(guó)帶來干擾，最終也不利于群眾合法權(quán)益的維護(hù)。
山西省的一位副縣長(zhǎng)對(duì)記者說：對(duì)基層法治建設(shè)，當(dāng)前的信訪制度實(shí)際是起了負(fù)面的作用?！氨热缬行┌讣ㄔ号袥Q后，不管上訪人有理沒理，只要一上訪，就問責(zé)地方，有時(shí)候逼著我們當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行干預(yù)。這反過來又助長(zhǎng)了一些人的無理上訪?！?/p>
這位副縣長(zhǎng)說，告狀和信訪現(xiàn)在越來越成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，甚至出現(xiàn)了代理人。“信訪只論戶籍所在地，戶籍在哪里就是哪里的事情。一個(gè)人不在我縣，在其他地方出了事情，只要是我縣的戶籍，不管我們有沒有責(zé)任，賬都記在我縣身上。這樣的制度不改，依法治縣很難。”
“目前的信訪體制導(dǎo)致以權(quán)代法現(xiàn)象突出，政府的出發(fā)點(diǎn)和目的是保平安、息事寧人。為了達(dá)到這個(gè)目的，哪怕于法無據(jù)的辦法，有時(shí)候也不得不用?！敝胁康貐^(qū)一個(gè)縣的信訪局長(zhǎng)說，有的案件政府不該受理，但頂不住不斷上訪的壓力；而一旦受理，就是越權(quán)。
該信訪局長(zhǎng)說，有的案件尤其是涉法涉訴的案件，應(yīng)該走法律渠道解決，但對(duì)于群眾來說，打官司周期長(zhǎng)、見效慢，上訪告狀施加壓力則可能很快解決問題，于是一級(jí)一級(jí)上訪。地方政府由于有考核排名，不得不屈從于這種壓力，最后造成了習(xí)慣于用權(quán)力解決問題的慣性思維和路徑依賴。
基層干部建議，盡快完善信訪制度，同時(shí)暢通司法維權(quán)的渠道。2014年3月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，強(qiáng)調(diào)把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。這是一個(gè)好的開始。
不過僅僅如此還不夠?！八痉ㄖ贫葢?yīng)該進(jìn)行改革，現(xiàn)在走法律途徑解決問題成本太高，從受理到開庭到結(jié)案執(zhí)行，時(shí)間太長(zhǎng)，動(dòng)輒好幾年。普通群眾一旦遇到傷殘等問題，哪有那么多錢來墊付，許多當(dāng)事人都是因?yàn)榈炔坏劫r償而去上訪。”前述信訪局長(zhǎng)說，司法的公正性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)，以形成對(duì)政府行政行為的強(qiáng)力約束，維護(hù)群眾合法權(quán)益。
限權(quán)與轉(zhuǎn)型：化解矛盾的根本出路
基層行政違法的根源，還在于其權(quán)力過大、權(quán)力過寬。因此只有全面建立“權(quán)力清單”，才能真正建成法治政府。法治的首要作用是約束政府，防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)，使政府的行為具有確定性和可預(yù)見性，更好地維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益。
浙江大學(xué)公共政策研究院院長(zhǎng)姚先國(guó)認(rèn)為，此前的相關(guān)改革一直是政府系統(tǒng)內(nèi)部做文章，沒有找到有效管束權(quán)力的手段?！皺?quán)力清單”則找到了“點(diǎn)子”上，是一個(gè)可操作、陽光化、法制化、規(guī)范化的路徑。“如此一來，管束政府不再是口號(hào)，不再是紙上談兵?！?/p>
限權(quán)只是開始，政府還需要轉(zhuǎn)型，于是有的地方又制定了“責(zé)任清單”，即規(guī)定了政府應(yīng)該履行的責(zé)任，以促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。
服務(wù)型政府必須緊扣“服務(wù)”二字，服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾的理念要成為政府工作的根本宗旨，寓管理于服務(wù)中，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為公民提供快捷、完善的公共服務(wù)。當(dāng)然，相對(duì)管制型政府，服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任和法治秩序。
盡管基層政府面臨的問題復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)繁重，限權(quán)與轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，但這個(gè)方向無疑是化解諸多矛盾的根本出路。
當(dāng)然，限權(quán)與轉(zhuǎn)型并不是制定一個(gè)“清單”就能見效，關(guān)鍵還要看如何保障“清單”的落實(shí)。一位縣委書記告訴記者，他們縣雖然這幾年強(qiáng)調(diào)要打造“服務(wù)型政府”，但實(shí)際來看，還是“權(quán)力政府”，誰愿意放棄自己的權(quán)力？
通過更有效的途徑來約束權(quán)力，成了政府轉(zhuǎn)變自身行為方式的關(guān)鍵。今年7月，河南省人大常委會(huì)通過電視、網(wǎng)絡(luò)直播對(duì)省廳級(jí)干部的問詢會(huì)，以問政的方式約束權(quán)力、促進(jìn)轉(zhuǎn)型，受到市民的普遍歡迎，是值得借鑒的方式。
專家認(rèn)為，權(quán)力的有效監(jiān)督機(jī)制，最重要的是形成權(quán)力的鏈?zhǔn)街坪?，以避免形成監(jiān)督與被監(jiān)督的“權(quán)力聯(lián)盟”。同時(shí)完善群眾參與行政決策的機(jī)制，讓群眾廣泛地參與到行政過程當(dāng)中，通過對(duì)行政決策施加影響、對(duì)行政過程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的終極監(jiān)督。
法治素養(yǎng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)
我國(guó)鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)是熟人社會(huì)、人情社會(huì)，不管是干部還是群眾，法治觀念、法治素養(yǎng)相對(duì)不足。基層政府直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)，基層干部法治素養(yǎng)的全面提升是當(dāng)務(wù)之急。
依法行政需要能力
湖北恩施市沐撫辦事處一直是信訪維穩(wěn)重災(zāi)區(qū)，曾多次發(fā)生大規(guī)模群體性上訪事件。2012年5月，傳言辦事處辦公大樓要搬遷，200多名群眾為解決信訪問題圍堵辦公大樓長(zhǎng)達(dá)十幾個(gè)小時(shí)；2013年初，市領(lǐng)導(dǎo)陪同外地客商考察當(dāng)?shù)卮髰{谷景區(qū)，200多名群眾又將考察團(tuán)圍困在酒店……
不斷發(fā)生的大規(guī)模信訪事件讓當(dāng)?shù)胤此?，政府必須依法行政才能得到群眾信任。而依法行政不能靠嘴上說說，還要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)和能力建設(shè)。
2013年4月，沐撫辦事處探索社會(huì)矛盾層級(jí)調(diào)處機(jī)制，依法規(guī)范全辦事處社會(huì)矛盾化解的責(zé)任、程序、渠道、方法、步驟、要求和獎(jiǎng)懲等。少數(shù)行政渠道難以解決的矛盾，則引入司法程序，對(duì)家庭困難和涉及集體、行政訴訟的，給予必要的資金支持。
依法依規(guī)、公開透明的辦事方式和流程，得到了當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可。截至2014年5月30日，沐撫共發(fā)生各類矛盾糾紛76件，成功解決73件，基本實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛“不累積、不集中、不拖延，不推諉”，有效促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
為了提升政府依法行政的能力，一些地方還聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問。
“法律顧問是政府依法行政的好參謀，有了法律依據(jù)，政府做事就有了底氣?！苯鞣钚驴h委書記張家良介紹說，2011年以來，法律顧問參與奉新縣、鄉(xiāng)政府重大決策128項(xiàng)，參與政府重大行政行為法律審查把關(guān)67件次，從源頭上杜絕了違法行政行為的發(fā)生。
江西師范大學(xué)法律系主任顏三忠說，政府聘請(qǐng)法律顧問，不是“自找麻煩”，而是規(guī)范政府行為、推行依法行政的重要舉措，對(duì)于政府工作人員法治意識(shí)的提升具有重要推動(dòng)作用。
“干部不懂法，談何依法行政”
“干部不懂法，談何依法行政?！焙笔★鰵w縣司法局局長(zhǎng)張興東說，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡結(jié)構(gòu)偏大，不懂法律，對(duì)于基層事務(wù)的處理方式“既跟不上時(shí)代，也不符合法治政府的要求”。
今年以來，秭歸縣已多次組織基層干部培訓(xùn)，開展了10多場(chǎng)大型法制宣講活動(dòng)?！凹幢闳绱?，還是不能滿足基層需求?！焙笔★鰵w縣政法委常務(wù)副書記陳千斌說，只有在基層逐漸形成法治氛圍，才能讓依法行政、依法辦事成為一種習(xí)慣。
今年農(nóng)歷大年初三，廣西柳城縣太平鎮(zhèn)派出所接到一起報(bào)案，稱有人涉嫌聚眾賭博。派出所接到報(bào)案后就出動(dòng)警力趕到村里，由于民警出警時(shí)身著便裝，并且沒有主動(dòng)向村民亮明身份，造成村民誤會(huì)，有人甚至以為是搶劫，險(xiǎn)些釀成大禍。
“出警、著裝、言語不規(guī)范，讓原本非常簡(jiǎn)單的事情變得復(fù)雜化，執(zhí)法人員反而被指違法，后來派出所還專門去給村民賠禮道歉?！碑?dāng)?shù)毓簿忠幻?fù)責(zé)人說。
西部某縣一副縣長(zhǎng)認(rèn)為，無論是正式編制的警察，還是協(xié)警或臨時(shí)工作人員，他們的執(zhí)法素質(zhì)都亟需很大的提升，一線辦案人員出警不規(guī)范，“怎么說話”的都有，很容易造成群眾誤會(huì)，損害公安隊(duì)伍形象。
該副縣長(zhǎng)說，每年應(yīng)分期分批次對(duì)基層執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，提高其法律素質(zhì)。同時(shí)，還應(yīng)確保執(zhí)法人員是正式編制的公職人員?！芭R時(shí)工待遇低，一個(gè)月就500元，不通過執(zhí)法弄點(diǎn)兒錢能養(yǎng)家嗎？一些人干脆睜一只眼閉一只眼，給點(diǎn)錢就私了，長(zhǎng)此以往，影響非常惡劣?！彼J(rèn)為，執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)代表著法律與正義，寧可增加公職人員數(shù)量，也不能用臨時(shí)工。
改變運(yùn)動(dòng)性、選擇性執(zhí)法
要提升基層干部法治素養(yǎng)，還必須保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性，改變運(yùn)動(dòng)性、選擇性的執(zhí)法方式。
2013年11月14日，河南永城一貨車車主因不堪忍受超載罰款而服毒自殺。隨后，河南省對(duì)公路執(zhí)法進(jìn)行專項(xiàng)整頓。在整頓的三個(gè)月期間，永城暫停了流動(dòng)治超，導(dǎo)致一段時(shí)間內(nèi)公路超限超載現(xiàn)象反彈，大貨車司機(jī)“帶藥闖崗”“帶艾滋病人壓車”等手段百出。
記者了解到，早在1998年，河南省就相繼出臺(tái)多項(xiàng)治超管理辦法。但治超16年來，文件不少發(fā)，會(huì)議不斷開，運(yùn)動(dòng)性強(qiáng)制執(zhí)法活動(dòng)不少，但效果并不理想。
山西某縣一副縣長(zhǎng)表示，現(xiàn)在很多基層政府部門執(zhí)法，看的不是法律依據(jù)，而是紅頭文件，隨意性很大。比如“三個(gè)月安全隱患排查”，那三個(gè)月以后呢？看上去是重視了，實(shí)際是弱化了法律的地位?！斑\(yùn)動(dòng)性強(qiáng)制執(zhí)法，是對(duì)法治秩序的人為破壞。不應(yīng)該用運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法來擾亂執(zhí)法秩序，依法行政應(yīng)該是常態(tài)化的，不然就會(huì)造成法律規(guī)定可寬可嚴(yán)的印象?！?/p>
基層普遍存在的“選擇性執(zhí)法”也嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和公正性。記者此前在河南平頂山采訪的一起“雙違”建筑執(zhí)法中，執(zhí)法人員對(duì)違法建筑進(jìn)行強(qiáng)拆，卻遭到房主質(zhì)問：“為啥這么多違建，就拆我一家？”事實(shí)上，周邊的許多房屋都涉嫌違建，但執(zhí)法人員只能回答：“國(guó)土部的衛(wèi)星只拍到了你的房子違法?！边@種回答令人哭笑不得。
讓法治融入鄉(xiāng)土社會(huì)
“以前，群眾’信訪不信法‘；如今，有麻煩先到’法律診所‘咨詢?！痹谏綆X縱橫的湖北恩施土家族苗族自治州龍鳳鎮(zhèn)，說起近年來的變化，鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)曹道恒連聲感慨：“’法律診所‘進(jìn)村入戶后，懂法信法的多了，難事煩事少了。”
恩施由于山嶺阻隔、交通不便，法治宣傳和服務(wù)不夠，偏遠(yuǎn)農(nóng)村群眾法律意識(shí)淡薄，加上一些山區(qū)民風(fēng)彪悍，因此暴力糾紛多發(fā)，且民族地區(qū)極易因宗族“互助”誘發(fā)群體性沖突，發(fā)生沖突后又時(shí)常得不到及時(shí)的司法干預(yù)，極易引發(fā)群體性事件。
“法律診所”進(jìn)村后，按時(shí)“坐診”，免費(fèi)接受群眾咨詢，并開展面向村民的法律明白人培訓(xùn)活動(dòng)，一些基層矛盾及時(shí)納入了法律處置軌道，增強(qiáng)了基層群眾的法律意識(shí)，也促進(jìn)了民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。
恩施送法下鄉(xiāng)的實(shí)踐表明，基層群眾不是不愿意用法，關(guān)鍵是要讓法律更管用、更好用，更符合鄉(xiāng)土社會(huì)的心理和習(xí)慣。
“在基層處理糾紛，不僅要依法，還要把法律融入當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣?！鄙綎|省即墨市靈山鎮(zhèn)中河北村黨支部書記張仁海說，當(dāng)?shù)赝ㄟ^匯集民意并參照法律法規(guī)修訂完善村規(guī)民約，讓農(nóng)民“自己研究辦法、自己管理自己”，從而成功實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我約束。
制定村規(guī)民約時(shí)，靈山鎮(zhèn)政府法律服務(wù)中心給予法律指導(dǎo)，采取“自下而上”的辦法，由村民代表斟酌起草，給每家每戶發(fā)放征求意見稿，充分發(fā)揚(yáng)民主，群眾醞釀同意后簽字，既保證了依法依規(guī)，又符合當(dāng)?shù)卮屣L(fēng)民情，因此大家都能夠自覺遵守。
張仁海介紹，村規(guī)民約實(shí)施以后，村里亂潑污水、亂倒垃圾、打架斗毆、酗酒賭博的少了，鄰里和睦、孝敬老人的多了，村貌村風(fēng)大為好轉(zhuǎn)，人際關(guān)系更加和諧。（專題采寫：劉紫凌 梁建強(qiáng) 王軍偉 汪軍 李鵬 李松 葉健 裘立華，策劃、編輯：高遠(yuǎn)至 鄭明達(dá)）
